作者：週刊君。全文约1.2万字，建议收藏阅读

前言

长期护理保险（以下简称“长护险”）是我国社会保障体系的重要制度创新，是积极应对人口老龄化、破解失能群体长期照护难题、健全多层次养老保障体系的关键抓手。自2016年国家启动首批试点以来，历经十年探索实践，长护险制度已从局部试点迈向全国统一建制新阶段。

2026年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，国家医保局等八部门同步印发《加快建立长期护理保险制度实施方案》，明确2028年底前实现全国基本全覆盖的制度目标，确立了全国统一的制度框架、筹资基准、待遇规则与实施路径，标志着我国长护险制度建设进入全面规范化、标准化、省级统筹化的关键攻坚期。

截至2026年4月，全国已有辽宁、山东、海南、河北、四川、云南、江西、河南、浙江、贵州、吉林、黑龙江12个省份正式印发省级长护险实施方案，进入全省域落地实施阶段。

本报告严格依托国家及各省人民政府、医保局、财政厅、卫健委等官方公开政策文件、试点评估报告与权威统计数据，系统梳理我国长护险十年发展脉络，对比分析已出台省级方案省份的制度设计差异，客观研判当前制度全面实施面临的现实挑战，提出合规可行的优化路径，并对未来制度发展趋势作出科学预判。本报告所有内容均源于公开权威资料，旨在为政策制定部门、医保经办机构、养老护理行业主体、研究机构提供严谨、客观、可落地的专业参考。

中国长护险十年发展脉络

我国长护险制度建设始终遵循“试点先行、总结评估、分批扩面、省级建制、全国覆盖”的渐进式改革逻辑，历经四大核心阶段，逐步完成从地方探索到国家顶层设计、从碎片化试点到标准化建制的转型。

1.1试点探索起步阶段（2016—2019年）：局部破冰，框架初探

2016年，国家医保局、财政部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2016〕80号），正式启动全国长护险试点，确定河北承德、吉林长春、上海、江苏南通、浙江宁波、安徽安庆、山东青岛、湖北荆门、广东广州、重庆、四川成都、新疆石河子等15个首批试点城市。

此阶段核心任务为探索制度基本框架，试点普遍呈现三大特征：一是参保范围以城镇职工医保参保人为主，城乡居民暂未纳入；二是筹资模式以医保统筹基金划拨为核心，个人少量缴费、财政适度补助，多元筹资机制尚未成型；三是保障重点聚焦重度失能人员机构照护，居家照护服务覆盖有限，各地服务项目、支付标准差异显著，制度碎片化特征突出。

1.2试点扩面与经验沉淀阶段（2020—2024年）：范围扩容，模式迭代

随着我国人口老龄化程度持续加深，失能群体规模快速增长，长护险制度需求刚性凸显。国家分批次扩大试点范围，新增天津、内蒙古呼和浩特、广西南宁等20余个试点城市，试点覆盖全国半数以上省份。

本阶段制度建设实现三大突破：一是参保范围逐步拓展至城乡居民、灵活就业人员，全民参保理念初步形成；二是筹资机制从单一医保划拨转向“单位缴费、个人缴费、财政补助、社会捐助”多元模式，筹资可持续性显著增强；三是服务供给体系不断完善，服务内容从机构照护延伸至居家上门照护、医疗护理、康复服务，服务场景更加多元。同时，国家医保局启动多轮试点评估，系统梳理共性问题、提炼可复制经验，为省级制度统一建制奠定实践基础。

1.3省级统筹建制阶段（2025—2027年）：全省统一，标准规范

2025年起，国家明确长护险制度从城市试点转向省级统筹建制，要求各省制定全省统一的实施方案，实现参保规则、筹资基准、待遇框架、服务目录、监管标准的省级统一。海南、山东率先印发省级实施方案，实现全省域同步实施；辽宁、河北、河南、四川、云南等省份陆续跟进，形成“东部先行、中西部稳步推进”的落地格局。

此阶段核心特征为政策标准化、统筹层级提升、全民覆盖提速。原有试点城市差异化政策逐步向省级统一框架归并，基金共济能力、制度公平性显著提升，长护险正式从“地方自选动作”升级为“国家规定动作”。

1.4全国全面覆盖阶段（2028年及以后）：独立险种，全民普惠

按照国家顶层设计，2028年底前将实现长护险全国基本全覆盖，完成职工、城乡居民、灵活就业人员全员参保，建立以省级统收统支为主、市级统筹为辅的基金共济体系，形成全国统一的服务项目目录、支付标准、失能评估规范与监管规则。长护险将正式脱离医保附属地位，成为我国第五大独立社会保险险种，与养老、医疗、失业、工伤保险共同构成我国社会保障核心体系。

已出台省级方案的政策对比分析

截至2026年4月，全国12个已出台省级长护险实施方案的省份，均严格遵循国家顶层基准，同时结合本地经济水平、老龄化程度、财政能力、服务供给现状，在实施路径、统筹层次、筹资机制、待遇标准、服务管理等方面形成差异化制度设计。

2.1省级方案政策对比

2.1.1参保覆盖与实施路径：三类模式并行

各省均坚守全民覆盖目标，根据本地条件分为一步到位、快速推进、分步实施三类模式：

1.一步到位型（全民同步覆盖）：以海南、山东为代表。海南为全国首个省级统筹省份，2026年1月起全省同步覆盖职工、城乡居民、灵活就业人员，无过渡期；山东2026年同步启动全员参保，2028年实现全面全覆盖。

2.快速推进型（职工先行、居民快速扩面）：以浙江、江西为代表。浙江2025年实现职工全覆盖，同年纳入城乡居民；江西2026年覆盖职工，2027年底前纳入居民，3年内完成全民覆盖。

3.分步实施型（主流模式，职工先行、居民渐进）：辽宁、河北、河南、四川、云南、贵州、吉林、黑龙江均采用该模式。河北、河南2026年启动职工参保，2027年纳入居民；辽宁、云南为居民设置5年过渡期；四川、贵州居民分3年逐步纳入。

2.1.2统筹层次：省级完全统筹与市级统筹过渡并存

统筹层次决定基金共济能力与抗风险水平，各省分为两类层级：

1.省级完全统筹（六统一）：仅海南实现全省统一建账、统收统支，实现保障人群、筹资政策、待遇标准、监督管理、信息系统、经办服务“六统一”，共济能力最强。

2.市级统筹起步、省级统筹过渡（主流）：其余11个省份均以市级统筹为起点，基金市级统收统支，同步规划3—5年省级统筹过渡路径。山东明确2028年完成省级统筹，云南允许州市级差异化费率。

2.1.3筹资机制：职工政策统一，居民差异显著

筹资严格遵循国家“单位+个人+财政+社会”多元原则，职工群体全国趋同，城乡居民为核心差异化领域：

1.职工群体（含退休、灵活就业）：所有省份严格执行0.3%基准费率，单位、个人各缴0.15%；河北、山东创新允许职工医保个人账户支付本人及近亲属长护险个人缴费。

2.城乡居民群体：一是起步费率，四川0.2%为最高，其余省份统一0.15%；二是财政分担，海南、河北、山东个人与财政1:1分担，辽宁、云南个人60%、财政40%；三是过渡期，平均4.86年，河北、海南、辽宁设5年过渡期；四是特殊群体，所有省份均对低保、特困、重度残疾人、脱贫人口实行个人缴费财政全额代缴。

2.1.4待遇保障：支付比例趋同，支付方式分两类

各省待遇框架严格对标国家基准，支付比例高度统一，支付方式形成两种模式：

1.支付比例：职工群体平均支付比例69.3%，城乡居民46.4%，居民保障水平约为职工的三分之二。

2.支付方式：11个省份采用比例报销型，居家与机构护理比例一致；四川为全国唯一定额支付型，按失能等级设定月度定额，精准匹配照护成本。

3.支付限额：所有省份均严格执行国家规定，年度最高支付限额不超统筹区上年度城乡居民人均可支配收入50%。

2.1.5服务项目与管理：目录统一，准入层级不同

1.服务项目：12个省份100%纳入国家36项统一服务目录，山东、海南允许各地市增设辅助器具租赁、上门康复等延伸服务，不计入基金核心支付。

2.机构准入：统一纳入医保定点管理，分为养老机构、医疗机构、居家护理机构三类；海南、山东建立省级定点名录，其余省份实行市级定点准入。

3.异地结算：浙江为全国首个跨省异地结算试点省份，也是首个实现省内异地线上结算的省份。其余省份仅实现省内异地结算。

2.1.6监管体系：多部门协同，监管强度分化

1.监管主体：所有省份均建立医保、民政、卫健、财政、残联多部门协同监管机制，明确医保部门为主体。

2.监管方式：河北、山东、辽宁常态化开展医保飞行检查、智能监管；海南建立基金联查联办、失信联合惩戒机制。

3.试点过渡：辽宁、山东、浙江等试点省份明确3年内完成试点政策向省级方案归并。

2.2省级长护险政策共性特征与差异化成因

2.2.1共性核心特征

1.国家框架刚性落地：12个省份均未突破参保范围、筹资基准、待遇比例、服务目录的国家统一规则，制度底线全国一致；

2.实施路径因地制宜：经济发达、老龄化严重、试点基础好的省份扩面更快，中西部欠发达省份设置更长过渡期；

3.城乡筹资待遇双轨：职工群体政策高度统一，城乡居民因财政承载力差异形成差异化设计；

4.统筹层级稳步提升：全部省份均规划省级统筹路径，海南率先实现省级完全统筹；

5.保障重心聚焦刚需：统一以重度失能人员为核心保障对象，坚守“保基本、兜底线”定位。

2.2.2差异化成因分析

1.经济发展水平：东部省份财政自给率高，财政补贴比例高、扩面速度快；中西部省份财政压力大，居民缴费过渡期更长、财政分担比例偏低；

2.老龄化程度：山东、辽宁等老龄化严重省份，长护险试点基础扎实，政策落地更激进；河南、贵州等老龄化程度较低省份，采用分步实施模式；

3.试点经验积累：山东、辽宁为首批国家试点，制度成熟度高；海南、四川等非试点省份，直接采用国家最新框架，创新空间更大；

4.服务供给能力：东部城市护理机构、专业人才充足，支撑一步到位参保；中西部县域农村服务供给不足，分步扩面为服务体系培育预留时间。

长护险全面铺开面临的现实挑战

尽管长护险制度在十年试点中取得了显著成效，但从全国建制的新起点回望，制度在筹资可持续性、服务供给能力、评估标准统一性、人才队伍建设、监管机制健全性和区域均衡性等方面仍面临严峻挑战。

3.1筹资机制困境：谁来买单？

问题表现：当前试点地区普遍存在对医保基金和财政补助的过度依赖，个人和单位筹资责任基本缺失。这种“无感式”筹资虽然降低了制度推行的阻力，却严重侵蚀了制度的独立性和可持续性。在人口老龄化加速背景下，医保基金自身已面临较大的支付压力，长护险的依附性筹资将进一步加剧医保基金的平衡风险。

深层影响：中国社会科学院的量化评估研究也证实，我国长护险仍存在“筹资机制可持续性困境、待遇标准区域碎片化”等问题。这种过度依赖财政投入的趋势已经影响到长护险制度实施的稳定性和覆盖面，若不能建立独立、多元、稳定且责任共担的筹资体系，长期来看可能危及制度的可持续运行。2025年末全国老龄化率持续攀升，长护险基金收支平衡的压力将持续加大，原有的“试点红利”难以持续。

3.2服务供需失衡：有保险无服务？

问题表现：护理服务供给能力不足是制约长护险制度效能发挥的核心瓶颈。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查，我国失能老年人约3500万，占老年人口总数的11.6%，预计2035年失能老年人口将达4600万，2050年将增至约5800万。然而，专业化、高素质的护理服务人员供给严重不足。据预测，护理员缺口超500万，其中85%—95%集中于居家社区领域。按照一个护理员照顾3位失能老人测算，我国需要的长期护理人员在千万左右。

区域性差异：养老服务供给与专业人才支撑的结构性矛盾在欠发达地区尤为突出。以宁夏为例，到2025年底该区失能半失能老年人约13万人，至少需要专业照护人员2.2万名，而实际从事养老护理工作的人员仅1100余人。这种区域失衡表明，护理服务供给能力的提升不仅是一个总量问题，更是一个结构性和区域性问题。

3.3评估标准体系：如何保证公平？

问题表现：失能等级评估环节的精准性与规范性亟待提高。评估是长护险制度的“入口关”，其科学性和公正性直接影响待遇分配的公平性。目前各地评估标准尚不统一，评估结果在不同地区之间缺乏可比性。部分地区出现评估标准衔接机制缺失导致的“轻症高评”等执行偏差，造成给付标准区域失衡。同时，动态评估机制和稽核体系仍存在局限性，难以有效识别评估欺诈和服务滥用行为。

3.4人才队伍建设：与需求增长赛跑

问题表现：护理人才的数量不足和质量不齐是制约制度高质量发展的长期短板。2025年养老护理员职业现状调研报告预测，未来五年照护依赖人口将增至4000万以上，5年净增超过850万人。中国人民大学人口与健康学院院长杜鹏的研究显示，若将全部失能老年人视为社会化养老服务的失能对象，劳动力需求缺口约为360.79万至579.91万，到21世纪中叶这一缺口将进一步扩大。

深层症结：养老护理工作社会地位偏低、薪酬待遇不高、职业发展通道不畅，导致行业难以吸引和留住人才。虽然国家已出台长期照护师培养培训政策，但从培训到就业的有效对接机制仍需进一步健全。

3.5监管与运行管理：制度效能的关键保障

问题表现：长护险运行管理涉及失能评估、服务提供、费用结算、基金监管等多个环节，链条长、主体多、信息不对称程度高，监管难度大。参保人员待遇享受的科学性评估及稽核机制存在局限性，服务质量难以有效保障，服务均衡性不足。随着参保规模从3.08亿人向全民覆盖迈进，基金安全和服务质量管理压力将呈指数级增长。

3.6区域均衡与城乡统筹：制度公平性的最大考验

问题表现：我国城乡之间、东中西部地区之间在经济发展水平、人口结构、养老服务设施建设和财政能力方面存在显著差异，这给长护险制度的全国统一推行带来了巨大挑战。东部发达地区在制度覆盖进度、服务供给能力和人才储备上远远领先于中西部地区。城乡差距同样值得关注：农村地区养老服务设施薄弱、专业护理人才极度匮乏，而农村老年人口占总老年人口的比例远高于城镇，失能老年人的照护需求更为迫切。

国际经验借鉴：日本与德国的镜鉴

日本和德国是全球长期护理保险制度发展最为成熟的国家。两国分别于2000年和1995年建立了社会长期护理保险制度，经过二十余年的发展完善，积累了宝贵的经验与教训，对我国长护险制度建设具有重要的借鉴意义。

4.1日本“介护保险”的制度设计与经验

制度框架：日本于2000年创设了介护保险制度，使老年长期护理保险从法定医疗保险中独立出来，既减少了医疗费用的财政压力，也使参保人有权选择由护理保险提供的多样化服务。日本以《介护保险法》为基础，建立“个人+三级政府”分层筹资结构，打造了“居家介护为核心、社区为支撑、机构为补充、预防为前置”的四维服务体系。

核心特点：日本介护保险实现全民覆盖，65岁以上老年人只要丧失生活自理能力，均可申请享受长期护理保险待遇，但须经过医疗机构认定照护等级（共七个等级），认定成功后申请人得到实物护理服务而非现金补偿。日本对不同养老方式给予了差异化支持：居家介护在赔付限额内赔付约90%的费用，并实施对低收入者介护服务费的减免政策。

动态调整机制：日本最初只为中度和重度失能失智老年人提供护理服务，随后逐步将轻度失能失智老年人纳入介护保险范围，增加“需支援”等级，遵循老年人身心功能“用进废退”规律，尽可能增强老年人自立支援能力，预防和减缓失能退化，从而减少护理与医疗费用。

可借鉴的经验与警示：日本经验中最值得借鉴的是持续的数据支持与反馈机制、灵活的服务形态、规范的介护人力培训与认证体系。但日本制度也面临挑战：高龄化持续加剧导致财政压力上升、人力资源短缺严重、农村地区服务覆盖不足等。这些警示恰好与我国当前面临的困境高度相似，提示我国在制度设计中必须前瞻性地考虑养老资源区域协调布局。

4.2德国长期护理保险的制度特点与经验

制度框架：德国于1995年建立了法定的长期护理保险制度（LTCI），采取“跟随医疗保险”的原则，即所有参加社会医疗保险的人都自动参加长期护理保险。约90%的民众参加法定医疗保险自动加入法定长期护理保险，保险缴费额由雇主和雇员各自承担一部分；其余约10%的民众参加私人医疗保险。

核心特点：与日本不同，德国不但提供护理服务，还可以支付现金。制度采取多元保险人制，提供居家、部分机构式（类似社区照顾）、全机构式（住宿型机构）服务。德国强制性社会长期护理保险制度中，家庭中无收入或无固定收入一方、未成年子女可随家庭主要收入者参保，无需额外缴纳保费。

改革与挑战：德国在1995年建立后经历了多次改革以应对人口老龄化带来的财务压力。现行的公共长期护理保险采用现收现付制，在人口结构变化下面临可持续性挑战，而资本化的私人长期护理保险分支则试图弥补这一不足。德国长护险年度收支规模已接近6000亿元，赔付率长期维持在90%以上，形成了以服务供给为核心的成熟产业体系。

4.3德日经验对我国长护险建设的启示

基于对德日两国制度的系统比较，以下关键启示值得关注：

第一，建立多元稳定的筹资机制是制度可持续的根本保证。日本实行个人与三级政府共同分担，德国实行“跟随医保”原则且设立公私双轨制，两国均通过法律明确各方缴费比例和责任，避免了“谁都可以管、谁都不负责”的困境。

第二，居家护理优先的政策导向有助于提升效率和尊重老年人偏好。两国均以居家和社区服务为主、机构服务为辅，在支付政策上给予居家服务以优惠待遇。这一经验已被我国《加快建立长期护理保险制度实施方案》采纳，明确在支付比例上给予居家和社区护理适当倾斜。

第三，服务供给体系建设需与保险制度同步推进。日本规范的介护人力培训认证体系、德国成熟的护理服务市场机制，都表明筹资只是手段，服务才是目的。尤其值得关注的是，两国均持续面对护理人才短缺和农村服务覆盖不足的问题——既然发达国家也难以彻底解决这一问题，中国作为发展中国家更需在制度设计之初就合理定位长护险的功能边界。

第四，制度的动态调整机制至关重要。日本将轻度失能人群纳入保障范围以发挥预防作用，德国经历多次费率调整以应对人口结构变化，均表明长护险制度必须是活的制度，需要建立常态化的评估与调整机制，而非一建了之。

中国长护险高质量发展的政策建议

基于十年试点经验总结、各省实施方案比较分析和国际经验借鉴，本报告提出以下九个方面的政策建议，以期为长护险制度全面铺开和高质量发展提供决策参考。

5.1加快专项立法，筑牢制度根基

当前长护险制度建设主要依据部门规章和地方性文件，法律层级偏低，制度的法定性和稳定性存在不足。建议加快推进《长期护理保险条例》乃至《长期护理保险法》的立法工作，以法律形式明确长护险作为社会保险第六险的独立地位，界定参保范围、筹资模式、待遇标准、管理体制和法律责任等核心要素。立法过程中应特别注意与《社会保险法》《基本医疗卫生与健康促进法》等相关法律的衔接协调，避免法律冲突和制度缝隙。2026年全国两会的立法部署已释放积极信号，应把握这一政策窗口期加快推进。

5.2构建多元筹资机制，实现可持续发展

建立独立、多元、稳定且责任共担的筹资体系，是长护险制度可持续发展的核心命题。建议在宏观层面建立“财政补贴+医保基金+个人缴费+企业分担”的多元筹资模式，以分散资金风险。在中观层面，应建立科学动态的费率调整机制，综合考量人口老龄化趋势、护理成本变化和地方财政承受能力的动态变化，按一定周期（如每3至5年）对费率进行法定评估与调整。在微观层面，要完善个人缴费激励机制，提高个人和企业的缴费意愿与责任感，同时合理设置共付比例，防止因报销比例过高导致的诱导需求风险。参考德国将缴费率与人口结构变化挂钩的动态调整经验，我国可探索与老年人口抚养比挂钩的费率公式，增强筹资对人口结构变化的自动响应能力。

5.3统一失能评估标准，强化质量控制

解决评估标准碎片化和“轻症高评”问题，需要从国家层面制定统一、科学、可操作的失能评估标准和操作规范。建议由国家医保局主导，联合卫生健康、民政、残联等部门，建立跨部门的失能评估标准衔接机制，统一评估工具。建立评估机构的准入、考核和退出机制，评估人员实行持证上岗，评估过程实行双盲或交叉复核制度，评估结果实行异地互认和争议申诉机制。同时，建立评估结果的动态复审机制，定期核查待遇享受对象的失能状态变化，杜绝“一经评定、终身享受”的漏洞。借鉴日本七等级精细评估体系和定期再评估的做法，将预防性干预融入评估流程，实现“评—护—防”一体化管理。

5.4破解人才困境，夯实服务根基

技能型服务人才的供给能力从根本上决定长护险制度效能的发挥上限。解决500万护理员缺口这一结构性难题，需要系统性施策。在供给侧，扩大护理专业招生规模，建立长效的职业教育与培训体系，将长期护理相关专业纳入职业教育国家奖学金和助学金覆盖范围。在需求侧，提高护理人员薪酬待遇，建立职业技能等级与薪酬待遇挂钩的制度，拓宽人才职业发展通道。在职业尊严建设方面，民政和人社部门应联合设立“优秀护理员”荣誉体系，逐步改善养老护理工作的社会形象。鼓励社会资本进入护理培训领域，培养更多专职长期护理保险服务人员，形成“培训—就业—发展”的良性循环。借鉴日本“介护福祉士”国家资格制度和德国双元制职业培训体系的做法，构建中国特色的长期照护师国家职业资格制度。

5.5扩大服务供给，引导社会资本投入

通过政策引导和财政激励，鼓励社会资本投资兴办护理服务机构，扩大服务供给总量，优化服务供给结构。建议进一步放宽养老服务市场准入，简化审批流程，对社会资本举办的护理服务机构在土地、税收、补贴等方面给予同等待遇。试点期间拉动社会资本超600亿元、定点服务机构达1.2万家的实践证明，政策红利对产业发展的撬动效应显著。在保障底线民生的同时，积极发展“普惠+特色”相结合的护理服务市场，形成政府保基本、市场供多元、商业做补充的多层次服务格局。

5.6发展智慧养老技术，提升服务效率

积极推进“长护险+智慧养老”融合发展，利用物联网、大数据、人工智能等技术手段提升护理服务的可及性、效率和质量。建议建立全国统一的长护险信息管理平台，实现失能评估、服务预约、费用结算、质量监督的全流程数字化管理。探索远程健康监测、智能护理辅助设备、养老机器人等新技术在长期护理领域的应用，缓解人力资源供给不足的压力。

5.7加强基金监管，防范运行风险

建立事前预防、事中控制、事后追责相结合的全链条基金监管体系。事前预防方面，通过标准化审批流程和制度化合规审查减少违规操作空间。事中控制方面，建立实时监控系统，对服务记录、费用发生、评估结果等关键节点进行自动化比对核查，运用大数据分析识别异常行为。事后追责方面，建立黑名单制度和责任追究机制，对评估欺诈、虚假服务、套取基金等违规行为实施严厉打击。目前国家已启动定点医药机构相关人员医保支付资格管理制度建设，可参照此模式建立长护险从业机构和人员信用管理体系。

5.8促进城乡区域均衡发展，推进制度公平

城乡和区域发展不平衡是我国长护险制度建设面临的最根本结构性挑战。短期内，可在发达地区先行先试精细化、高标准机制，在欠发达地区优先保障基本服务。中期内，建立省级乃至中央财政对欠发达地区的转移支付机制，加强农村地区养老服务设施建设，探索“城市支持农村、东部支援西部”的对口帮扶模式。长期来看，应在国家层面建立基准待遇标准和基本服务包制度，确保全国长护险制度的基本均等化，同时允许地方政府根据本地实际增加补充保障内容，彰显制度统一的刚性框架与因地制宜的灵活空间之间的平衡。

5.9完善预防与康复体系，前端化解照护风险

长护险制度的重心应从“末端补救”转向“前端预防”。建议在制度设计中嵌入预防性服务模块，为国家统一失能评估框架中增加预防性指标，为轻度失能人群提供功能维护训练和健康促进服务；将辅助器具适配、居家适老化改造建议等纳入长护咨询服务体系，降低失能发生率和失能程度。借鉴日本将“需支援”等级纳入保险范围并鼓励轻度失能老年人参与社会性预防项目的经验，在长护险制度框架内设立预防性基金，专项用于社区预防项目的购买和服务支撑。

未来趋势研判与行业发展影响

6.1长护险制度的发展趋势判断

趋势一：从“制度建制”向“制度优化”深化。2026年长护险全国建制完成后，制度建设重心将从“有没有”转向“好不好”，即从覆盖面的扩展转向制度质量的提升。基金运行效率、服务标准化水平、评估精准度和城乡公平性将成为未来5至10年的政策焦点。浙江提出2026年基本完成省级统筹、实现“八统一”的目标，代表了这一趋势的先行方向。

趋势二：国家统一框架下的区域特色发展。长护险制度的全国统一框架与地方因地制宜的灵活性将长期并存。国家层面将确立基准费率、核心服务项目目录、基本评估标准等统一规范；地方层面可在补充保障内容、具体待遇水平、服务供给模式等方面保留差异化空间。2025年国家服务项目目录的发布已为统一框架奠定基础，未来将有更多精细化配套政策出台。

趋势三：科技赋能成为服务供给的重要支撑。随着数字技术的快速发展和护理人才缺口的持续存在，智慧养老技术将从“锦上添花”变为“雪中送炭”。预计未来十年，远程健康监测、智能护理辅助设备、养老机器人等将在长期护理领域实现较大规模的商业化应用，信息化和自动化在服务全链条中的渗透率将持续提升。报告预测2035年银发经济规模将达30万亿元，而长护险作为制度引擎，将与科技全面深度融合，共同释放市场潜力。

趋势四：多层次保障体系加速形成。社会长护险作为基础层，商业长护险作为补充层的多层保障格局将加速形成。2020年至2024年商业长护险保费年复合增长率达62%，表明市场对长护保障的需求极为旺盛。2025年全国医疗保障工作年中座谈会明确“鼓励商保机构开发保障功能相衔接的商业长期护理保险产品”，预计未来商业保险与社会保险的衔接将更加紧密，形成“社保保基本、商保提品质”的协同格局。

趋势五：评估与预防一体化持续推进。未来的长护险制度将更加注重前端管理，失能预防和功能维护将逐步融入保险服务内容。借鉴日本从“事后照护”向“预防优先”转型的经验，我国可能将轻度失能人群的预防性服务纳入保障范围，通过早期干预延缓失能进程，从而降低长期照护的总成本。

6.2对医疗行业的影响

改变医疗服务利用格局。一项研究显示，失能人员享受长护险后，人均年住院次数下降40%，次均住院费用降低约4000元。这表明长护险能够有效分流部分医疗需求，将原本滞留于急性医疗机构的失能患者转移至更为经济适宜的长期护理体系，从而优化医疗资源配置。长护险的全面推行将推动“医养分离”向“医养融合”转型，长期护理服务从医疗体系中剥离并独立发展。

推动医疗服务结构调整。研究发现，长期护理保险显著促进了医疗类居家机构和养老院的供给，改善了“重生活照料、轻医疗护理”的格局。这表明长护险将推动医疗服务体系从以急性医疗为核心向“急慢分治、医养结合”的方向转变。长期护理服务的专业化程度将不断提高，康复医疗、安宁疗护等与长期护理密切相关的医疗专业领域将迎来快速发展机遇。

促进医疗支付模式变革。长护险制度的建立，将对医保基金产生财务减负作用，使医保基金能够更专注于急性医疗保障，形成长护险与基本医疗保险功能互补、风险分离的制度格局。此外，长护险的按服务项目付费模式可能逐步向基于价值的支付模式演进，倒逼医疗和护理机构提升服务质量和效率。

6.3对养老行业的影响

撬动银发经济大市场。长护险试点期间拉动社会资本超600亿元，带动了养老服务业的快速发展。预计制度全面推行后，这一拉动效应将大幅增强。报告预测，到2035年银发经济整体市场规模可达30万亿元，长护险将在其中扮演重要的制度引擎角色。银发经济正处于从千亿级到万亿级的跃升关口，而长护险的直接保费和间接服务市场将持续为整个产业注入巨大增量。

重塑养老服务业态。长护险全面建制后，养老服务行业将从“自发分散”走向“规范集中”。失能评估标准化、服务项目目录化、支付方式制度化将倒逼养老服务提供者提升专业化水平，行业集中度将逐步提高。政策的实证研究也证实，长护险政策显著提升了试点地区养老企业的盈利能力，资产收益率平均提高2.67个百分点，净资产收益率提高6.33个百分点。

催生社区居家养老服务新业态。国家明确在支付比例上向居家和社区护理倾斜的政策导向，将引导供给资源向社区居家养老方向配置。未来社区养老服务将迎来快速发展，社区嵌入式护理站、社区日间照料中心、上门护理服务等业态将大量涌现。带动护理员职业的社会认同和经济回报“双提升”，将使更多劳动力愿意进入养老服务业，缓解人才缺口，以此形成良性循环。

推动长期护理金融产品创新。在政策带动下，养老金融产品正加速向“服务型”转型，长护保障与养老服务、资产规划深度融合，以往“重理财、轻服务”的格局正在被破解。企业年金、个人养老金账户的长护转化机制以及住房反向抵押贷款等新型金融工具有望进入快速发展通道。

结语

2026年是中国长护险制度的“元年”。从2016年的首批15个试点城市蹒跚起步，到2025年底92个地区覆盖3.08亿人的规模效应，再到2026年全国建制的制度质变，十年探索为中国社会保障体系补上了一块重要的拼图。“一人失能、全家失衡”的社会痛点，正在从家庭个体的难题上升为国家制度的责任。

然而，制度的建立只是迈出了万里长征的第一步。筹资机制的可持续性、服务供给能力的匹配性、评估标准的统一性、专业人才的充足性、区域发展的均衡性，每一项都事关制度的高质量运行。日本介护保险二十余年的实践表明，即使在世界公认最成熟的制度体系中，财政压力、人才短缺和区域覆盖不足等问题也始终是悬而未决的难题。这提示我们，长护险制度的建设不可能一蹴而就，需要以韧性治理的思维，在动态调整中不断完善。

展望未来，长护险制度的全面推行，将深刻重塑中国医疗和养老产业的格局，推动银发经济从“政策概念”走向“产业现实”。把长护险置于中国社会保障体系完善与人口老龄化应对的大进程中审视，其制度价值与产业拉动意义将日益凸显。社保“第六险”的全面落地，不仅关乎330多万失能人员及其家庭的福祉，更标志着中国正在探索一条符合自身国情的老龄化应对之路。这条路，值得期待，更值得以审慎和务实的态度持续推进。

报告撰写说明：本报告所引用的数据和资料均来源于国家医保局、民政部、财政部等官方发布信息，以及中国社会科学院、中国人民大学、中国老龄科学研究中心等权威研究机构的公开研究成果。各省级实施方案信息来源于各省人民政府或医疗保障局公开发布的政策文件。国际比较部分数据来源于日本厚生劳动省、德国联邦卫生部等官方统计和学术文献。

中国长护险发展报告（2026）

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