改革与借鉴：

如何进一步完善我国养老金融体系

编者按：在21世纪全球人口结构深刻变迁的背景下，我国正以前所未有的速度步入老龄化社会。这一社会现象的加速演进深刻影响着家庭结构、劳动力市场，对社会保障体系提出了前所未有的挑战与要求。随着我国人口老龄化趋势的不断加剧，如何确保亿万老年人的生活质量，实现“老有所养、老有所依、老有所乐”的社会愿景，已成为国家发展和社会和谐的重要议题。

我国养老金制度经历了从无到有、从有到优的逐步完善过程，近年来覆盖人群持续扩大，待遇水平稳步提高，为老年人提供了坚实的经济保障。2023年中央金融工作会议明确提出要做好“养老金融大文章”，为养老金融的未来发展指明了方向，也为整个金融行业带来了新的增长点和转型契机。在这一背景下，银行、保险公司、信托公司等金融机构积极响应国家政策，不断拓展养老金融市场的深度和广度，养老金融领域涌现出一系列创新产品和服务模式。

有鉴于此，《银行家》杂志特策划“养老金融”增刊，邀请业内专家介绍我国养老保险体系的运行状况，介绍美国、日本等发达国家的养老金融发展经验，分析我国养老金融三支柱体系建设的挑战与机遇，探讨我国养老金融如何进一步提升客户体验，展望养老金融业务发展方向并对养老金融体系的完善提出建议，以期为各金融机构提供参考。

养老保险是社会保障体系的重要组成部分，在保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉方面发挥重要作用。2023年10月，中央金融工作会议提出“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。从养老金融的视角看，养老保险也是养老金融体系的重要组成部分，对于保障老年群体生活水平、夯实社会养老财富储备、增加银发经济资金供给具有重要意义。

Part 01

中国养老保险体系的运行进展

中国养老保险体系的发展历程

新中国成立以来，我国开始探索建立与计划经济体制相适应的、以国家和集体责任为主导的养老保障制度。对于企业职工，1951年，我国颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，在城镇建立起劳动保险制度，主要覆盖全民所有制的企业职工，由企业缴费、国家兜底，形成了典型的“单位—国家”养老保障模式。对于机关事业单位职工，建立起退休养老制度，单位不用缴费，职工的退休待遇由工资和工龄等因素决定。在农村地区，由于实行农村合作社制度，农村老人主要依靠农村集体经济组织和家庭子女供养；同时建立农村五保供养制度，为农村生活没有依靠的老人提供帮助。

改革开放以来，为适应社会主义市场经济发展需要，我国立足基本国情、借鉴国际经验，着力进行养老保险体系建设和改革，初步建立起多层次、多支柱养老保险体系。改革先从城镇企业起步，主要为解决当时养老保障体系与经济体制改革不相配套的问题，重点是建立城镇企业职工基本养老保险制度。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担。经过多年试点和探索，1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内正式建立起统一的城镇企业职工基本养老保险制度。2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善了城镇企业职工基本养老保险制度。与此同时，2004年，我国开始实施《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，补充养老保险制度建设正式开始起步。

随着20世纪80年代城镇企业职工养老保险改革的逐步推进，在农村建立相应的社会养老保险体系也逐渐被提上政策议程。1991年，国务院决定开展农村社会养老保险制度试点，但由于各地在制度运行中出现诸多问题，中央在1999年决定暂停各地的试点。尽管制度发展陷入全面停顿状态，但各地并未停止对农村社会养老保险的探索。在充分研究各地探索的基础上，2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确提出年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。2011年，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，明确提出年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。至此，我国实现了第一支柱基本养老保险法定人群的制度全覆盖。

党的十八大以来，党和国家高度重视养老保险体系建设，统筹推进养老保险制度改革，推动我国养老保险体系建设进入加速期和深化期。多层次、多支柱养老保险体系改革协同推进，为中国特色社会保障体系建设奠定了制度基础，为人民群众提供了更加可靠充分的保障，为扎实推动共同富裕提供了有力支撑。

基本养老保险制度改革取得新进展。一是城乡养老保险制度统一合并实施。2014年，我国将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，城乡养老保险由二元走向一体，推动城乡居民公平享有基本养老保险和促进城乡经济社会协调发展。二是机关事业单位养老保险顺利并轨。2015年，我国推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革，与企业职工养老保险制度顺利并轨，在政策设计与实践层面解决了“双轨制”问题，制度的公平性显著提升。三是企业职工养老保险全国统筹进程加快。为解决地区间基金结构性矛盾、有效防范基金运行风险、推动制度的公平可持续发展，我国于2018年建立企业职工养老保险基金中央调剂制度，于2022年初实现企业职工养老保险全国统筹，基金跨地区调剂力度稳步提高，确保了基金平稳运行和养老金按时足额发放。

补充养老保险制度建设实现新突破。一是企业年金制度改革进程加快。2013年，我国启动实施扩大企业年金基金投资范围，促进了企业年金基金资产保值增值和企业年金市场健康发展；2017年，我国颁布《企业年金办法》，调整关于企业年金参与条件和待遇领取等规定，以降低企业参与成本和提高制度吸引力度。二是职业年金制度顺利建立运行。为推动机关事业单位工作人员养老保险改革顺利实施，2015年，我国建立面向机关事业单位工作人员的职业年金制度，同步出台制度实施细则；2016年又进一步明确主体权责、投资范围、费用收取和信息披露等相关规定，并于2019年正式启动职业年金基金投资运营。三是个人养老金制度开启新探索。2018年，我国在部分地区开展个人税收递延型商业养老保险试点，对养老保险第三支柱进行探索；2022年，我国正式建立起适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度，并在部分地区先行先试，为建立多层次、多支柱养老保险体系补齐了短板。

中国养老保险体系的发展成就

经过多年改革和发展，我国已经建立起了以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充，与个人养老金和个人其他商业养老金融业务相衔接的多层次、多支柱养老保险体系，制度建设和发展取得显著成就。

第一支柱基本养老保险方面。一是通过实施全民参保计划，精准推进重点群体参保。2012年至2023年，基本养老保险参保人数从7.88亿人增加至10.66亿人。其中，城镇职工基本养老保险参保人数从3.04亿人增加至5.21亿人，城乡居民基本养老保险参保人数从4.84亿人增加至5.45亿人。通过这两大制度平台，我国基本实现覆盖全民的发展目标，建成世界上覆盖人数最多的养老保险体系。二是基本养老保险基金投资运营工作稳步开展，进入了专业化规范化投资运营的新阶段。从2012年至2023年，基本养老保险基金累计结余从26243亿元增加至78173亿元。其中，城镇职工基本养老保险基金累计结余从23941亿元增加至63639亿元，城乡居民基本养老保险基金累计结余从2302亿元增加至14534亿元。

第二支柱企业年金和职业年金方面。一是企业年金制度稳步发展。从2012年至2023年，全国建立企业年金的企业数量由54737个增加至141728个，参加职工人数由1846.55万人增加至3144.04万人，基金积累规模由4821.04亿元增加至31873.96亿元，参加人数和基金规模进一步提高。2007年至2023年，全国企业年金基金年均收益率达到6.26%，累计收益率为180.67%，绝大部分年份保持良好收益；2012年以来累积投资收益金额超7000亿元。二是职业年金制度快速发展。截至2023年底，职业年金参加人数超过4000万人，基本实现机关事业单位在编职工的全覆盖；全国职业年金基金投资运营规模为2.56万亿元，年均投资收益率为4.37%。

第三支柱个人养老金方面。2022年11月，个人养老金制度在36个城市和地区开展先行先试。截至2023年底，已有5000多万人开通了个人养老金账户，较上年增加156%；总缴费金额约280亿元，较上年增长97%。截至2024年6月，已有6000多万人开通了个人养老金账户。整体来看，制度的试点进展情况较为顺利，试行期间取得较为显著的成绩。2024年12月，人社部等五部门联合发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，个人养老金制度开始在全国范围实施。此外，第三支柱除个人养老金制度之外，还包括其他个人商业养老金融业务（与个人养老金制度不同的是，其他个人商业养老金融业务不享受税收优惠政策）。可以看出，第三支柱是一个相对广义的概念，凡是个人主导的养老金融业务均可归为第三支柱，而个人养老金则是第三支柱中的一项具体制度安排。2023年以来，为深入贯彻落实中央金融工作会议关于做好“养老金融大文章”的决策部署，加快补齐第三支柱短板，进一步满足人民群众多样化养老保障和财富管理需求，相关部门积极推进其他个人商业养老金融业务发展。例如，2024年10月，国家金融监督管理总局发布《关于大力发展商业保险年金有关事项的通知》，要求大力发展各类养老年金保险，积极发展其他年金保险和两全保险，进一步扩大商业养老金业务试点。

Part 02

中国养老保险体系发展展望

经过多年改革和发展，我国已经建成了多层次、多支柱养老保险体系，制度建设取得显著成就。但是也要看到，随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国养老保险体系仍然存在不足。正如习近平总书记所指出的，制度整合没有完全到位，制度之间转移衔接不够通畅；部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在“漏保”“脱保”“断保”的情况；政府主导并负责管理的基本保障“一枝独大”，而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不够；社会保障统筹层次有待提高，平衡地区收支矛盾压力较大；城乡、区域、群体之间待遇差异不尽合理；社会保障公共服务能力同人民群众的需求还存在一定差距；一些地方社保基金存在“穿底”风险。

当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。养老保险体系发展过程中存在的各种难点、堵点和断点问题，必须引起高度重视并切实加以解决。党的二十大报告提出要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。未来，围绕这一总体发展目标，需要深入实施积极应对人口老龄化国家战略，持续深化养老保险制度改革，促进养老保险体系实现高质量和可持续发展，构建与社会主义现代化进程和扎实推动全体人民共同富裕目标相适应的养老保险制度。

深化基本养老保险制度改革

扩大基本养老保险制度覆盖范围。继续实施全民参保计划，重点推动农民工、灵活就业人员、新业态从业人员等群体参保。全面放开灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，完善灵活就业人员参保缴费办法，将更多的灵活就业人员和新业态从业人员纳入保障范围，增强制度的弹性和包容性。

健全基本养老保险制度运行机制。健全基本养老保险筹资机制，循序渐进做实缴费基数，加快实现税务全责征管，提高基金征缴效率，填补制度参数漏损。健全基本养老保险待遇调整机制，保障退休人员基本生活，增强制度的再分配功能，增进制度公平性和促进制度可持续。

完善基本养老保险全国统筹制度。坚持基本养老保险制度的统一性和规范性，增强制度的刚性约束，加强对制度运行的管理监督。合理控制财政补贴的增速，优化累计结余上缴的模式。探索建立有效的激励约束机制，完善央地政府的责任分担机制，压实地方政府责任，有效防范基金运行风险。

加快发展多层次、多支柱养老保险体系

提高企业年金制度覆盖率。长期以来，我国企业年金制度覆盖范围偏窄问题较为突出。2023年，企业年金参加职工人数（3144.04万人）约占企业职工基本养老保险参保人数（46044万人）的7%，尚未形成对基本养老保险的有力补充。扩大企业年金制度的覆盖范围是未来一段时期内发展多层次、多支柱养老保险体系的重点工作。现阶段，可以探索施行更具弹性的推进策略。例如，探索设立简易企业年金计划，简化企业年金计划的建立流程；探索放宽建立企业年金计划的条件，适度放宽对于建立企业年金计划所要求的集体协商和企业经济负担能力等方面的限制。

促进个人养老金制度发展。大力发展第三支柱个人养老金制度，是积极应对人口老龄化和做好养老金融大文章的重点任务。个人养老金启动实施以来，运行平稳有序，实现良好开局。当前，应在总结经验的基础上，完善政策设计，扩大施行范围，加强政策宣传。例如，完善税收优惠激励政策，探索多种税收优惠模式的组合使用；规范养老金融产品供给，研究丰富投资产品并加强运行监管；适度放宽资金领取条件，兼顾制度保障功能和体现制度弹性。开展养老金融教育，提高国民的养老金融素养和投资管理意识，助力健康市场生态的培养和市场风险的化解。

推动第二三支柱协同发展。从国际经验看，推动第二和第三支柱养老保险实现协同发展，对于提高养老保障水平和夯实养老财富储备具有重要作用。未来，我国可以探索研究建立第二和第三支柱间的融通机制，促进积累型养老金发展。例如，研究打通第二和第三支柱间的制度壁垒，从账户资金转移、税收优惠政策、投资管理体制、监督管理体制、信息平台整合等方面进行探索。

健全基金监管体系、提升管理服务水平

健全基金监管体系。健全社保基金安全监管体系，防范化解基金运行风险，严格基金监督，维护基金安全。构建人防、制防、技防、群防“四防”协同风险防控机制，以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占等违法行为，守牢社保基金安全底线。加强对企业年金基金、职业年金基金和个人养老金等方面的监管工作，不断健全风险控制机制，防范发生系统性风险事件。

完善基金投资体制。各类养老保险基金，尤其是第二和第三支柱积累型养老金，具有存续期限长、基金规模大等特点，必须保证基金能够在安全的前提下实现保值增值，这样才能真正发挥养老保障功能，同时也能以较高的投资收益回报来吸引更多人参加。为此，应稳步推进投资运营，有序扩大投资规模，研究完善基金投资范围、投资比例和投资品种等政策规定，促进实现长期稳健增值目标。

提升管理服务水平。加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，建设全国统一的信息系统，充分发挥社会保障卡的综合服务功能。以信息化为基础，完善从中央到省、市、县、乡镇（街道）的五级社会保障管理体系和服务网络，不断提升社保的治理效能。研究优化社保关系的转移接续政策，简化程序手续，提高经办服务的便捷化水平，促进劳动力的合理流动。

作者周红系中国社会保险学会养老保险专业委员会主任委员、人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心原副书记，施文凯系中国财政科学研究院助理研究员

中国养老保险体系的运行进展与发展展望

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