撰文丨吴诗雪

编辑丨陈　苗

前言：

公建民营模式是近些年国内养老行业热点，更成为各路养老企业的必争之地。

公建民营的出现打破了养老行业投资成本高、盈利难的困境，是中国养老行业发展初期阶段特殊的商业机会之一。

在市场化租赁模式逐渐失去光环的背景下，以公建民营为代表的“轻资产模式”成为养老企业项目获取的必然选择，上到北、上、广等一线城市，下到二、三、四线城市，优质公建民营养老项目的运营权之争，已成白热化趋势。

此外，与早期不同，除个人、民营养老机构外，以万科为代表的高端养老品牌也开始布局公建民营养老项目，进一步加剧了竞争态势。

但我们要清醒地看到：虽然已经经过这些年的快速发展，但依然有不少企业和从业者对公建民营模式存在一定的认知误区，也因此错过了很多绝佳项目机会。

本文基于北京市公建民营相关政策和行业发展现状，对公建民营的一些问题进行深度解答，希望给同业一些有价值的参考。

正文：

在全国范围内，公建民营改革由北京率先发起。2011年，北京市公建、公办养老机构改革试点大会在通州区召开，在此阶段，公建民营项目绝大部分为“个人承包模式”。

2015年3月，北京市正式发布《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》，将公办养老机构划分为公办公营、公办民营、公建民营三种运营模式。

图：《北京市公建民营机构实施办法》

2015年7月22日，北京市民政局、北京市发展和改革委员会、北京市财政局于联合发布《北京市养老机构公建民营实施办法》京民福发〔2015〕268号，这一政策首次对“公建民营”的定义、主体、基本原则、组织执行等各方面进行了规范。自此，北京市公建民营项目如雨后春笋般出现。

然而，除了注意到北京市公建民营项目数量的快速发展外，我们更要关注公建民营在政策和实际操作层面的真实情况：

“公建民营”30问

什么是公建民营？

根据《北京市养老机构公建民营实施办法》的定义，公建民营指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。

公建民营养老机构的主要运作模式？

1）委托经营

政府出资建好公办养老机构后，将公办养老机构的部分或全部委托给社会力量经营和管理，以实现社会效益，民营企业按照契约的规定管理委托对象。从目前已有的案例来看，委托经营一般由运营方自负盈亏或政府向运营方支付管理费，并保留经营收益权，或者双方按照经营状况共同分享收益。

2）承包经营

将养老机构承包给社会力量管理运营，本质上是机构经营权的转让，运营方自负盈亏。承包协议通常会附带一些特别要求，比如，要求运营方优先收住本辖区老人、支付管理费、承担养老机构设施设备购置和装修费用等。

3）租赁经营

将养老服务设施租赁给社会组织使用并收取租金，保证资产的安全，经营者根据自己的经营来获取收益，自负盈亏。

图表：区分委托经营、承包经营、租赁经营

这三种方式的主要区别在于合同标的和合同主体的差异。目前委托经营的运营模式是我国公建民营养老机构的主要发展模式。

如何区分“公建民营”“公办民营”“PPP”？

“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府负责监督。

“公办民营”是指已投入运营的公办养老机构，通过体制改革与创新，引入民间组织或企业进行管理运作。

前者是发展增量，后者是盘活存量，但本质上并无区别，都是公办机构所有权和经营权的分离。

PPP(Public-Private Partnership)全称为“政府和社会资本合作”，特指在基础设施及公共服务领域，为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，由政府和社会资本建立的一种利益共享、风险共担及长期合作关系。

PPP模式集中于基础建设的大型项目，这些项目多为新建，一般需要融资以减轻建设期的财政投入压力。

与公建民营相比，公建民营前期流程相对简单，可快速有效地将公营方式转换成民营方式；而PPP模式相对复杂，涉及部门更多，风险管理和绩效考核要求高，监管力度更强，一般会设定基本收益比例，一定程度上保证企业“有利可图”。

哪些养老设施原则上要实施公建民营？

1）各级政府作为投资主体新建或购置的养老设施；

2）各级政府以部分固定资产作为投资，吸引社会资本建设，约定期限后所有权归属政府所有的养老设施；

3）根据城市规划千人指标，新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施；

4）利用政府其他设施改建的养老设施。

市、区两级如何推进、配合？

市民政部门统筹全市养老机构公建民营工作，加强政策支持，明确工作流程，制定合同范本，建立行业规范。区县民政部门负责本辖区内养老机构公建民营工作的组织管理、具体实施和运营监管。

也就是说，公建民营的具体实施和运营监管由区县民政部门负责，市民政部门在实际工作中并未进行具体管理。

公建民营养老机构的基本定位是什么？

实行公建民营的养老机构，应当承担社会公共服务职能，在优先接收有入住需求的基本养老服务保障对象基础上，向本市失能或高龄社会老年人开放，其余床位可进行市场化运营，注重社会效益与经济效益的平衡。

公建民营养老机构可享受哪些补贴政策？

公建民营养老机构享受与社会办养老机构同等的优惠扶持政策。运营方按规定申请运营补贴、星级评定奖励补贴、养老机构综合责任险补贴、水电气暖价格优惠及相应税费减免等。

为什么政府要全面推广“公建民营”模式？

1）公办养老机构不断深化改革的需要

公办养老机构长期存在效率不高，服务质量欠佳、床位空置率高等问题。政府为了减轻压力，对公办养老机构的管理体制、决策机制、人事管理、分配和奖惩等方面采取了许多措施，虽取得了一定成效，但总体上效果并不明显。因此，政府需跳出现有体制框架，建立新的经营管理机制，公建民营改革由此诞生。

2）引导鼓励社会力量进入养老服务领域的需要

早期，直办直营养老机构是社会力量参与养老建设的主要方式。政府的支持主要体现在财政补助、税收减免、土地保障等方面。不过这些支持无法帮助解决养老机构存在的建设成本高、赢利能力受限、回收周期长的问题。

民办养老机构最大的成本在于基础建设费用。因此，如果政府将建好的养老机构移交出来，就可以免去机构基础建设的后顾之忧，把更多精力放在加强管理和服务上。

3）创新养老服务特别是机构供给模式的需要

我国的养老服务模式主要分为养老机构和社区居家两类。从供给主体看，由政府直办直营或由社会力量直办直营，都存在一定的局限性：前者效率较低，后者运营困难。公建民营可在两者之间寻找一种整合的解决方案，在不变动产权的情况下，创新养老服务的供给模式。

公建民营养老机构如何组织实施？

1）组织实施

养老机构所有权方主管部门具体负责组织实施公建民营。其中，市属养老机构由市民政部门组织实施；区县属养老机构由区县民政部门组织实施；街道（乡镇）属养老机构在区县民政部门指导下由街道（乡镇）政府组织实施。

2）制定实施方案

所有权方制定实施方案，进行需求分析和可行性论证，委托有资质的会计师事务所进行国有资产评估，出具资产评估报告。

3）选择运营方

由所有权方以公开招投标方式，选择具备相关资质的企业、社会组织或个人作为运营方；

也可在所有权方主管部门的监督指导下，采取品牌机构连锁运营的方式，直接选择具有广泛影响力和品牌效应的养老服务企业、社会组织作为运营方，保证服务质量和效益。

4）确定运营方

所有权方与运营方应达成合作意向，运营方需提供公建民营养老机构的规划发展方案，方案主要包括机构章程、运营方案、管理制度、标准化建设实施方案、管理服务团队组成、经费投入使用计划，以及服务保障和接受监管承诺等，所有权方据此召开专家论证会，对运营方提供的规划发展方案进行可行性论证。

公建民营如何进行招标？

所有权方负责组织拟制招标文件，经征求同级财政、审计等相关部门意见，报区县以上民政部门审核后，向社会发布招标公告。其中，街道（乡镇）属养老机构报送区县民政部门审核，区县、市属养老机构报送市民政部门审核。招标文件应包括以下内容：

1）招标方案。重点介绍项目情况，明确运营管理条件与要求、投标人资格、合作期限、收费方式约定、相关资金缴纳额度及方式等。

2）投标须知。内容包括所有权方和招标代理机构情况、投标人资格要求、招标文件获取途径、报名与答疑安排、投标文件格式、投标文件送达、投标保障金及履约金、开标会组织、投标文件管理、合同签订等相关事项。

3）投标人资格评审标准。根据设定条件量化标准，逐项评分。

4）投标文件。包括投标人申请函、投标人资质、投标人财务状况、投标报价、项目运营方案、管理服务团队情况等。

5）合同文件。主要包括合同范围、双方投入资产、合作期限、合作方式、权利义务、利益分配、附带条件、违约罚则、终止合作等内容条款，并附相关资产明细表。

投标人应当具有专业养老服务管理经验、经营业绩突出和社会信誉良好；有与承接项目相适应的专业服务团队和注册资金。

品牌机构连锁运营有哪些要求？

品牌机构连锁运营的目的是促进本地区养老服务业规模化、连锁化发展和品牌扶持培育。

采取品牌机构连锁运营方式实施公建民营的养老机构，运营方应当在本市或国内养老服务行业具备较高的社会影响力和广泛的品牌知名度，机构运营效益明显，标准化服务体系完备，具有成熟的技术输出团队和相应的注册资金保障。

公建民营养老机构对运营方

有哪些“限制性约束”？

1）运营方的资质要求：运营方在正式运营前，须向相关部门申办非营利性法人资质。实行公建民营的养老机构不得登记为营利性法人。

2）床位设置要求：公建民营养老机构应结合实际，科学划定床位比例接收基本养老服务保障对象，一般不低于总床位的20%；其他床位应接收本市失能或高龄的社会老年人。

3）收费规范：公建民营养老机构接收基本养老服务保障对象的基本养老服务收费项目标准，按照保障对象分类收费原则，由养老机构所有权方与运营方协议确定；非基本养老服务收费项目实行市场调节价管理，由养老机构按照非营利原则自行定价；接收其他社会老年人实行市场调节价管理，向上级民政部门报备后实施。

其中，街道（乡镇）属、区县属养老机构报区县民政部门；市属养老机构报市民政部门。规范以押金形式出现的收费行为，禁止使用押金从事任何风险性投资。

运营方须向项目所有权方交纳哪些费用？

这些费用如何使用？

1）运营方收取风险保障金，指导运营方设立机构管理发展资金，在财政部门的指导下，实行专款专用、专项核算。

2）风险保障金由运营方以押金形式向所有权方一次性缴纳，原则不低于该机构国有固定资产投资（包括设施建设安装费、勘察设计费、大额设备购置费等）的1%；

机构管理发展资金由运营方逐年专项留存并专款管理及核算，原则每年不低于国有固定资产投资的2%，运营初期可适当减免或少量留存，发展期逐步递增，稳定期应相对固定留存。

运营方参与国有固定资产投资的，或协议期满后变更运营方的，对国有固定资产实施改造和购置设备的投入资金，可在与所有权方协商的基础上，相应折抵风险保障金和机构管理发展资金，或适当延长协议期限，以保证投入资金的回收。

3）风险保障金主要用于运营方造成的设施设备异常损坏的赔偿，运营方异常退出的风险化解等。合同期限内，出现上述异常情况的，所有权方履行相应财务手续后，有权从风险保障金中扣除相应数额；合同期满后，未出现上述异常情况的将予以全额退还。

机构管理发展资金主要用于本养老机构建设发展、设施设备大修以及区域内养老机构的建设统筹,合同期满后,剩余不予退还，继续用于本养老机构的再发展。

什么情况下，政府会终止运营补贴等政策资助？

运营方在运营期间发生重大责任事故，或入住对象满意率调查连续两年低于80%，则政府终止运营补贴等政策资助，限期整改。出现其他管理服务、安全稳定问题的，依据民政部《养老机构管理办法》（民政部令第49号）等相关规定予以处罚。

运营方的退出机制是怎样的？

变更或终止公建民营合同的，运营方应与所有权方进行事前协商。所有权方在办理变更或终止合同后30日内，将相关材料报送上级民政部门备案。其中，街道（乡镇）属养老机构报送区县民政部门备案，区县民政部门要及时向市民政局报备；区县、市属养老机构报送市民政局备案。

变更合同的，一方应当提前30日正式向对方提出请求，在双方协商一致并形成变更合同书前，应履行原有合同规定。

终止合同的，双方应在合同终止60日前正式向实施设立许可的民政部门提交终止合同情况报告及入住对象安置方案，经批准后实施。双方共同委托专业会计师事务所进行资产清算，妥善做好资产和账目交接。

公建民营机构如何进行风险防控？

1）签订合同。招标完成后，公办机构和中标的社会主体要签订合同，明确双方的权利和义务。民政部门或乡镇(街道)政府可作为监管方，即第三方;合同主体平等，政府回归行业管理职能。然后，政府要督促社会主体，以机构名义和老年人签署入住服务协议(合同)，明确双方责任，特别是机构经营中的行政、民事等责任。

2）交纳风险保证金。社会主体交纳的保证金数额，可按机构规模和政府投资额度来确定，用于入住老年人意外伤亡、国有资产流失、未按合同规定解约等赔偿。

3）定期开展绩效评估。公建民营机构应定期向政府提交自查报告。民政、财政部门组织有关专家、学者等组成评估组定期进行评估，形成评估报告。评估报告包括合同履行情况、入住老人权益落实、设施设备管理、财务管理、服务内容和服务满意度等。

4）健全养老机构服务、管理和运营监管体系。发挥政府市场监管作用，完善法律法规和标准制度，依法规范养老机构运营行为；发挥行业组织作用，落实行业自律和行业监管，创建公平公正、公开透明、健康有序的发展环境。

“公建民营”养老项目的交付标准是什么？

回顾这些年公建民营项目的交付标准，主要可以分为以下3种：

1）项目已具备开业条件：政府已完成建筑、精装、软装、开业基本运营物资配置，达到开业运营状态；

2）项目已完成精装：政府已完成项目建筑、精装，但软装、开业基本运营资质尚未配置；

3）项目尚处于主体工程阶段：政府已完成/尚未完成主体工程，后续仍需要大量投资。

为什么“公建民营”成为养老企业的必争之地？

公建民营项目享受与社会办养老机构同等的优惠扶持政策。运营方可获得运营补贴、星级评定奖励补贴、养老机构综合责任险补贴、水电气暖价格优惠及相应税费减免等。

1）养老机构建设周期长，租金和建设成本高，需要7年以上才能收回前期投入，与政府合作办公建民营项目可以享受低租金/0租金、低建设成本/0成本，这对于机构方来说，是稳赚不赔的生意。

2）除了成本投入少之外，公建民营项目还省去了前期很多繁琐的过程，不用跑着去报批报建，申请各项补贴，走各种流程，可以在政府护航下，顺利投入运营。

3）有政府背书的项目，更易得到老人的信任，这在无形之中为机构后期的宣传和入住打下了良好的基础。

4）政府做养老带有社会性和公益性，“公建民营”是在此之下应运而生的中国特色模式——由企业为政府分担做好养老的责任。这也可以反向为企业树立良好的品牌形象。

5)从企业战略角度来讲，和当地政府搞好关系，为连锁化经营打下基础，有利于实现企业的战略目标。

为什么早期高端养老品牌不参与

公建民营项目，现在又疯狂抢占？

早期很多企业对政府有所误读，认为公建民营项目会限制企业发展养老事业的自主权，在实际运作中受政府掣肘。经过几年的实际落地发展，很多企业渐渐认识到：公建民营不仅可以最大化降低项目建设和运营成本，更是当前市场环境下，养老机构盈利的核心模式之一。

同时，很多大企业最初高举高打发展养老的思路在实践检验中都以失败告终，无法实现盈利。在市场回归理性的过程中，越来越多企业开始转换发展策略，纷纷抢占公建民营标的。

一些之前不拿公建民营的大企业，现在已经把公建民营当作重点发展方向，也不再“介意”民非性质。

占比20%的保障床位在实际运营中

是否有严格管控？

在实际运作的过程中，企业对于接收入住长者有很大的自主权，很多机构在实际运营中，基本全部为市场化客户。

以北京恭和老年公寓为例，这是北京市首家采用PPP模式经营的养老机构，机构属于特许经营模式，由政府提供场地和一部分硬件设施，乐成集团负责恭和老年公寓的运营，项目开业后去化速度极快，目前已住满，几乎全部为高知、高干、高收入客群。

市场化客户的收费政府是否会严格管控？

《北京市养老机构公建民营实施办法》规定，“公建民营养老机构接收基本养老服务保障对象的基本养老服务收费项目标准，按照保障对象分类收费原则，由养老机构所有权方与运营方协议确定;非基本养老服务收费项目实行市场调节价管理，由养老机构按照非营利原则自行定价;接收其他社会老年人实行市场调节价管理，向上级民政部门报备后实施。”

这也就是说，市场化客户的收费可由企业自行定价，只需向政府备案即可。企业自行定价可以“自由”到什么程度呢？我们以万科房山区随园养老中心的收费情况来说明：

作为万科旗下的公建民营项目，随园开业初期主推会员模式，一次性5年趸交约50万元，单人入住月费达到10000+（元），如果是老两口入住，入住月费达到20000+（元）。

公建民营通常签约多少年？

最短多少年？最长多少年？

公建民营通常签约10-20年。据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”

有没有在这个范围外的签约年限呢？也有，最短有签约1年的，主要是针对养老驿站类型的小型公建民营项目。

根据养老机构公建民营案例，最长签约时间目前是30年，如万科获取的房山区、通州区社会福利中心项目。

公建民营是否可以实行会员制？

根据政策规定，公建民营无法实行会员制，因为不是自有产权，但在实际操作中，也有项目这么做。

公建民营的养老运营资质

（登记备案）主体是谁？

登记备案主体承担公建民营养老机构的主要责任，由于项目实际由运营方管控，政府只负责监管，不具体管理，因此原则上是运营方，但也有些项目由房屋所有方作为备案主体，再通过委托运营等方式交给运营方。

公建民营的最大机会在哪些区域？

从项目的优质性上来看，北京、上海、广州、成都、苏州、杭州等一线、二线城市的公建民营是最好机会，但竞争也最为激烈。

另外，公建民营的激烈竞争态势已经蔓延到三线、四线等偏远地区。因此，很多养老企业都已经开始下沉到三线、四线城市市场。以九如城为例，为了迅速抢占市场，其积极与地方政府合作，加速签约、中标养老项目。

不过，需要注意的是，三、四线城市的不同养老项目各自差异很大，有很大的地域性，如果运营方不熟悉当地养老市场，盲目扩张，只顾数量而不重视质量，会为后续项目的运作埋下祸根。因此，运营方需要综合考虑项目的未来发展。

养老企业竞争公建民营项目，

需要的核心能力是什么？

竞争公建民营项目的投标方和品牌连锁机构运营方要满足一些基本条件，符合政策要求。而对于养老企业来说，最重要的依然是极强的公关拓展团队，在项目前期与政府沟通时尽早获得项目信息、尽早介入项目前期准备工作。

公建民营是否可以用联合体投标？

从现实发展情况来看，有些公建民营项目允许联合体投标，有些不允许。那么，是否允许联合体投标有没有硬性规定呢？政策中并没有明确规定允许或限制，而是将这部分自主权交给招标主体。

在近些年公建民营项目招标过程中，也多次出现过以联合体投标、中标的案例。

公建民营项目的获取策略是什么？

企业获取公建民营项目的策略有两种模式：

1）全国化布局VS区域化深耕

聚焦全国化布局，从一线城市，到三线、四线城市均有所覆盖，快速完成全国布局。

区域化深耕，不轻易扩展版图，注重发挥项目之间的协调联动作用，以企业本部所在城市和区域作为根据地，逐步扩大版图。

2）规模化策略VS精品化策略

规模化发展，以床位规模为核心战略目标。

精品化策略，注重单体项目质量，优中选优。

是否可以以个人名义参与投标？

可以，个人在竞标公建民营项目时，可以根据所有权方的相关要求，以成立个人企业的方式，或直接以个人名义参与投标方式。也就是说，归根结底，个人有资格参与投标，只是需要采取一定的方式，符合政策规定。

除了公建民营，还有哪些商业机会？

我们要清醒地看到：虽然公建民营是近些年的行业热点，但对于连锁型养老企业来说，并不是唯一的机会，因为在绝大多数城市，“公办民营”养老机构才是真正的主角。

一、二线城市不仅拥有数量庞大的公建民营项目，很多项目更是扎根市区，以北京为例：近些年完成了约215家公办养老机构改革。

因此，对于布局政府养老项目的企业，在关注公建民营这个增量市场时，建议不要忽视公办民营这个存量市场。

结语：

如果说长护险是在“收入端”实现养老行业的盈利突围，那么，公建民营模式则是在“成本端”建立起巨大的竞争优势，这也是当前中国养老行业最好的机会。

公建民营改革以来，已经实现了全国各地遍地开花式的发展。随着养老行业逐渐回归理性，关注普惠、社区居家，争夺公建民营项目的竞争态势会愈演愈烈。

根据公建民营这些年来的发展经验看，进入这块市场的企业其实有很大的自主权，作为所有权方的政府在运作过程中并没有太多“不可打破”的限制。

实际上，公建民营的发展策略取决于企业战略。

对于企业而言，公建民营归根结底是提供养老机构服务，那么必然地，床位和规模即是一切发展的基础。很多企业也深深认识到了这一点——广覆盖、多布局，抢占公建民营项目。

不过，床位规模并不是衡量养老企业价值的唯一标准，随着行业和资本的逐渐理性，以“床位质量”、“单店盈利能力”、“未来发展潜力”、“团队潜力”为主的估值模式会逐渐成为主流。

深度：公建民营30问，你还在为公建民营交“智商税”吗？

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